Premessa.

L’8 febbraio 2022 sono state approvate le modifiche agli articoli 9 e 41 della Costituzione, che introducono la tutela dell’ambiente, della biodiversità e degli animali tra i principi fondamentali della Carta costituzionale.

Per la prima volta dal 1948 viene apportata una modifica a uno degli articoli della Costituzione, contenenti i c.d. “Principi Fondamentali” dell’ordinamento costituzionale (articoli 1-12).

Con la modifica dell’articolo 9, la legge costituzionale introduce tra i principi fondamentali la tutela dell’ambiente, della biodiversità e degli ecosistemi, anche nell’interesse delle future generazioni. Stabilisce, altresì, che la legge dello Stato disciplina i modi e le forme di tutela degli animali.

La riforma è intervenuta anche sul secondo comma dell’articolo 41. La nuova formulazione dispone che l’attività economica privata è libera, e non può svolgersi in contrasto con l’utilità sociale o “in modo da recare danno alla salute, all’ambiente, alla sicurezza, alla libertà, alla dignità umana”. L’articolo prevede inoltre che la legge determini i programmi e i controlli opportuni perché l’attività economica pubblica e privata possa essere indirizzata e coordinata “a fini sociali e ambientali”.

Ad oggi l’art. 9 Cost. tutela quindi non solo più il paesaggio, ma anche l’ambiente, la biodiversità e gli ecosistemi; per altro verso, l’iniziativa economica privata non può svolgersi in contrasto con la salute e l’ambiente. Volendo calare nella pratica l’introduzione di questi nuovi principi, con riferimento alla realizzazione di nuove opere, ad esempio, potremmo lecitamente concludere che la valutazione sull’opportunità (e legittimità) di una nuova costruzione non muove più unicamente dall’esigenza di tutelare il paesaggio giacché, a fianco ad esso, compaiono altri beni parimenti tutelati in via immediata quali l’ambiente, la biodiversità e l’ecosistema. Il che si traduce in un serio bilanciamento di interessi da operare a livello amministrativo – centrale o locale – per determinare, caso per caso, se l’opera realizzanda porti più vantaggi all’ambiente, biodiversità ed ecosistemi nell’interesse delle future generazioni di quanto nocumento possa causare al paesaggio.

L’ambiente in Costituzione.

Nella sua formulazione originaria, la Costituzione non conteneva disposizioni espressamente finalizzate a proteggere l’ambiente, la biodiversità e gli ecosistemi. Gli unici riferimenti ai concetti di “ambiente” ed “ecosistemi” sono stati introdotti a seguito della riforma del titolo V della Costituzione in relazione al riparto di competenze tra Stato e Regioni.

Ciononostante, la dottrina, prima, e la giurisprudenza – segnatamente quella costituzionale – hanno cercato di attribuire un fondamento costituzionale alle politiche di tutela ambientale tramite il ricorso ad altre disposizioni.

La Corte Costituzionale ha preso le mosse dapprima dallo stesso articolo 9 della Costituzione, che al secondo comma individua tra i compiti assegnati alla Repubblica la tutela del paesaggio e del patrimonio storico e artistico della Nazione. Con l’emersione delle tematiche ambientali, la nozione di “paesaggio” è stata interpretata estensivamente dalla Corte, passando da un concetto che “ha di mira unicamente i valori paesistici”, estranei alla “natura in quanto tale, e quindi la fauna e la stessa flora” (C. Cost. 106/76) ad un concetto di paesaggio fortemente slegato dalla sua dimensione meramente estetica. A partire dagli anni ’80, dunque, il paesaggio viene a coincidere con la “forma del territorio e dell’ambiente”, includendo anche la tutela ambientale.

L’interpretazione che faceva perno sull’articolo 9 e sulla nozione di paesaggio non permetteva però di offrire una copertura costituzionale a circostanze che, pur non concernendo la “forma del Paese”, avevano un impatto sull’ambiente (si pensi ad esempio alle emissioni di anidride carbonica e gas nell’atmosfera, o all’utilizzo di diserbanti agricoli). La giurisprudenza è andata dunque alla ricerca di fondamenti costituzionali ulteriori, basandosi in particolare sull’articolo 32 della Costituzione e, a partire dalla sentenza della Corte Costituzionale n. 210/1987, il diritto alla salute è stato inteso come diritto ad un ambiente salubre.

Infine, la Corte ha accolto la tesi per cui i doveri di solidarietà economica, politica e sociale imposti dall’articolo 2 della Costituzione includerebbero anche i doveri di solidarietà ambientale, dando copertura costituzionale a tutti quei casi che fuoriuscivano dall’ambito di applicazione degli articoli 9 e 32 della Costituzione.

Il nuovo articolo 9

La nuova formulazione dell’articolo 9 pone sin da ora alcuni dubbi interpretativi.

Anzitutto, alcuni dubbi sono stati sollevati in merito all’utilizzo del termine “future generazioni”. La riforma costituzionale, infatti, inserisce all’art. 9 Cost. il concetto di una responsabilità intergenerazionale, ma non è chiaro come questa espressione si relazioni con il concetto di “sviluppo sostenibile”, che non è stato invece introdotto nel testo della riforma.

Sennonché, la recente riforma costituzionale ha introdotto il concetto di “biodiversità”, affiancandolo alle nozioni di “ambiente” ed “ecosistemi”, già posti in relazione tra di loro all’articolo 117 Cost. Ci si chiede dunque se i tre termini siano espressione di un unico bene giuridicamente tutelato o se possano restare indipendenti tra di loro.

Sulla relazione tra le nozioni di “ambiente” ed “ecosistemi”, la Corte Costituzione ha già affermato che “anche se i due termini esprimono valori molto vicini, la loro duplice utilizzazione, nella citata disposizione costituzionale, non si risolve in un’endiadi, in quanto col primo termine si vuole, soprattutto, far riferimento a ciò che riguarda l’habitat degli esseri umani, mentre con il secondo a ciò che riguarda la conservazione della natura come valore in sé” (sentenza n. 12/2009). Analoghe riflessioni possono valere in relazione al termine “biodiversità” che, secondo la definizione della Convenzione di Rio sulla diversità biologica[3], deve essere intesa come la variabilità di tutti gli organismi viventi inclusi negli ecosistemi acquatici, terrestri e marini e nei complessi ecologici di cui essi sono parte. La biodiversità, come concetto che “include la diversità nell’ambito delle specie, e tra le specie degli ecosistemi”, si presenta dunque come un concetto differente – seppur connesso – dalle nozioni di “ambiente” ed “ecosistemi”.

L’articolo 41

La riforma è intervenuta sul secondo comma dell’articolo 41 Cost., aggiungendo due ulteriori vincoli alla libertà di iniziativa economica privata, che non può svolgersi in contrasto – oltre che con l’utilità sociale, la sicurezza, la liberà e la dignità umana – con la salute e l’ambiente. La novella costituzionale ha inoltre riformato il terzo comma dell’articolo 9 che, prevedendo che l’attività economica pubblica e privata “possa essere indirizzata e coordinata a fini sociali e ambientali”, suggerisce l’idea che la legislazione dello Stato debba tener conto anche delle esigenze ecologiche.

Le modifiche dell’articolo 41 riprendono i principi sul bilanciamento tra i vari interessi costituzionali già affermati dalla Corte Costituzionale nelle varie interpretazioni del dettato costituzionale. In particolare la Corte, nel cd. “caso ILVA” ha ricordato che la tutela della libera iniziativa economica deve essere comunque bilanciata con il diritto alla salute (da cui deriva il diritto all’ambiente salubre) e al lavoro.

La cristallizzazione degli indirizzi giurisprudenziali della Consulta rafforza dunque il peso dell’ambiente e della salute nel bilanciamento con altri interessi costituzionalmente rilevanti.

Gli articoli 9 e 41 della Costituzione: prima e dopo

Il testo dell’art. 9 della Costituzione, a seguito della riforma costituzionale che vi introduce un nuovo comma, è il seguente:
«La Repubblica promuove lo sviluppo della cultura e la ricerca scientifica e tecnica.
Tutela il paesaggio e il patrimonio storico e artistico della Nazione.
Tutela l’ambiente, la biodiversità e gli ecosistemi, anche nell’interesse delle future generazioni. La legge dello Stato disciplina i modi e le forme di tutela degli animali».
Il testo dell’articolo 41, a seguito delle modifiche apportate dalla riforma costituzionale approvata, così recita:
«L’iniziativa economica privata è libera.
Non può svolgersi in contrasto con l’utilità sociale o in modo da recare danno alla salute, all’ambiente, alla sicurezza, alla libertà, alla dignità umana.
La legge determina i programmi e i controlli opportuni perché l’attività economica pubblica e privata possa essere indirizzata e coordinata a fini sociali e ambientali».
L’ambiente in Costituzione e lo sviluppo sostenibile
Il nuovo articolo 9 della Costituzione, laddove prevede che la Repubblica tutela l’ambiente, la biodiversità e gli ecosistemi anche nell’interesse delle future generazioni, richiama uno dei principi cardine del diritto dell’ambiente: lo sviluppo sostenibile.
Trattasi di un concetto definito dalla Commissione mondiale sull’ambiente nel rapporto Brundtland del lontano 1987, secondo il quale lo sviluppo sostenibile è uno sviluppo che garantisce i bisogni delle generazioni attuali senza compromettere la possibilità che le generazioni future riescano a soddisfare i propri.
Tutela degli animali: la riserva di legge
 Di portata innovativa è poi il riferimento agli animali inserito dalla riforma costituzionale nel nuovo articolo 9 della Costituzione. In proposito è prevista una riserva di legge, attraverso la quale si dovranno disciplinare i modi e le forme di tutela degli animali.

Gli effetti della riforma

In Italia nulla sarà più come prima: il diritto dell’ambiente assume una propria oggettività giuridica, rileva come “bene autonomo costituzionalmente tutelato.” E lo stesso succede per la tutela degli animali, della biodiversità e degli interessi delle prossime generazioni. Una rivoluzione, questa, che investe anche l’iniziativa economica privata, d’ora in avanti sottoposta al vincolo di non creare danno alla salute e all’ecosistema.  La Carta costituzionale non conteneva un riferimento espresso alla nozione di “ambiente” (a parte l’articolo 117, che lo indica tra le materie di competenza esclusiva statale). In passato la tutela costituzionale dell’ambiente era menzionata in riferimento all’articolo 32, ovvero il diritto a un ambiente salubre. Negli anni Settanta e Ottanta, questa è stata la visione della Corte Costituzionale nelle sue sentenze: un ambiente da proteggere perché strumento dell’uomo, non come bene in sé. La Corte comincia a cambiare orientamento con la decisione numero 67 del 1992, poi con la riforma del Titolo V e quindi con due sentenze del 2016 e del 2018, dove l’ambiente non è più considerato come “materia” ma quale “valore costituzionalmente protetto”.
Ma bastavano i principi delle sentenze della Corte Costituzionale? No. Innanzitutto perché l’Italia è un ordinamento di civil law, dove le sentenze non sono vincolanti per altre sentenze, come nei paesi di common law. Ci volveva la riforma costituzionale in questione per conferire maggiore dignità alla problematica della tutela ambientale. Infatti, la riforma degli articoli 9 e 41 Cost. imporrà che non solo se esiste una legge contraria alla tutela dell’ambiente o alla biodiversità potrà essere portata davanti alla Corte costituzionale per farla dichiarare incostituzionale. Ma che se non esiste una legge a favore di questi principi, è possibile reclamare in modo formale affinché sia presentata in Parlamento.
Il risultato?  Tante questioni nuove saranno portate direttamente davanti al giudice costituzionale, ad esempio da associazioni ambientaliste. E quindi credo che ci saranno molte nuove cause su questi temi. Ma dobbiamo ancora valutare gli effetti numerosi che riguarderanno diverse discipline.
Si tratta di una decisione storica. In particolare il riferimento all’interesse delle future generazioni sarà prezioso anche per l’azione legale climatica contro lo Stato”,ovvero per l’insufficiente impegno nella promozione di adeguate politiche di riduzione delle emissioni clima-alteranti, ovvero per l’insufficiente impegno nella promozione di adeguate politiche di riduzione delle emissioni clima-alteranti.
Sono numerosi gli ordinamenti che hanno scelto di assicurare una tutela esplicita in Costituzione alla materia ambientale. Solo per citare quelli a noi più vicini geograficamente: Finlandia, Belgio, Grecia, Portogallo, Spagna, Germania, Paesi Bassi, Norvegia e Francia.

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Come funziona il reclamo/mediazione?

Come noto, in una prospettiva di semplificazione, snellimento e deflazione del contenzioso, per i contenziosi  tributari  “minori”, ossia quelle liti di importo inferiore ad €. 20. 000, dal 1° aprile 2012 è stato previsto lo strumento della mediazione tributaria introdotta dall’articolo 39 comma 9 della Legge 98/2011 con la previsione/introduzione  del nuovo articolo 17 – bis del D. Lgs 564/1992.

Successivamente, dal 1° gennaio 2016 , con l’art. 9, c. 1, lett. L), del decreto legislativo n. 156 del 2015 sono state previste le seguenti novità:

una volta accertato che l’atto notificato rientra tra quelli reclamabili, si dovrà proporre direttamente ricorso, senza più necessità d’inviare l’istanza di reclamo-mediazione:  con la proposizione del ricorso, infatti  si aprirà automaticamente una nuova fase amministrativa, che si potrà concludere con l’accoglimento del reclamo presentato o con una mediazione tra contribuente ed Ente impositore (Agenzia delle Entrate, Comune, Regione, ecc. ). La mediazione tributaria è stata resa  applicabile a decorrere dal 1° gennaio 2016, oltre agli atti emessi dall’Agenzia delle entrate e notificati a partire dal 1° aprile 2012, anche alle controversie relative all’Agenzia delle dogane e dei monopoli, agli enti locali e all’agente e ai concessionari della riscossione (per i ricorsi introduttivi presentati a partire dal 1° gennaio 2016)

In sintesi, per attivare la nuova procedura del reclamo-mediazione è necessaria la presentazione di un ricorso, che “produce anche gli effetti di un reclamo e può contenere una proposta di mediazione con rideterminazione dell’ammontare della pretesa” (nuovo articolo 17-bis del Dlgs 546/1992). Pertanto:

il reclamo scatta automaticamente con il ricorso;
la mediazione è facoltativa e deve essere espressamente richiesta dal contribuente sempre attraverso il ricorso.  

La fase amministrativa durerà 90 giorni durante questo periodo sono sospesi i termini per il pagamento e la riscossione.

NB Il vantaggio per i contribuente relativo all’utilizzo di questo strumento tributario  è quella di evitare l’istaurazione di un contenzioso con  l’ottenimento di una sensibile riduzione dell’accertato nell’ipotesi in cui la mediazione abbia  esito positivo.

Quali sono gli atti reclamabili?

Potranno essere oggetto del procedimento di reclamo-mediazione  i seguenti atti, purché di valore inferiore a 20. 000 Euro:

avviso di accertamento;
avviso di liquidazione ;
provvedimento che irroga le sanzioni;
ruolo;
rifiuto espresso o tacito della restituzione di tributi, sanzioni pecuniarie e interessi o altri accessori non dovuti;
diniego o revoca di agevolazioni o rigetto di domande di definizione agevolata di rapporti tributari;
ogni altro atto per cui la legge preveda l’autonoma impugnabilità davanti alle Commissioni tributarie.

Come si determina il valore della controversia?

Tale valore va determinato con riferimento a ciascun atto impugnato ed è dato dall’importo del tributo contestato dal contribuente con l’impugnazione, al netto degli interessi, delle eventuali sanzioni e di ogni altro eventuale accessorio. In caso di impugnazione esclusivamente di atti di irrogazione delle sanzioni, il valore è costituito dalla somma di queste.

Come si redige il ricorso?

Il ricorso dovrà contenere:

i dati ed il domicilio del contribuente (ivi compreso l’indirizzo Pec);
i dati ed il domicilio del difensore eventualmente nominato (compreso l’indirizzo Pec), assieme alla relativa Procura speciale;
gli esatti riferimenti dell’atto impugnato (ente che ha emesso l’atto, numero di protocollo, data della notifica ed ulteriori eventuali specifiche);
le motivazioni dell’illegittimità della pretesa dell’Ente impositore;
le richieste del contribuente (ad esempio l’annullamento dell’atto);
il valore della lite (che dovrà essere inferiore a 20. 000 Euro, perché possa essere esperita la fase del reclamo-mediazione); nel valore non rilevano eventuali somme a titolo di sanzioni e interessi;
Al ricorso dovranno essere allegate le copie dei documenti che si intendono depositare al momento della successiva costituzione in giudizio.

NB come sopra precisato, la formulazione di una proposta di mediazione è facoltativa dal 2016; qualora la si voglia presentare, essa dovrà contenere gli stessi dati elencati per quanto concerne il ricorso, insieme ad  una proposta di rideterminazione della pretesa, nonché all’indicazione della disponibilità a valutare in contraddittorio la mediazione della controversia.

Come si notifica il ricorso?

L’atto contenente sia il ricorso che, eventualmente, l’istanza di mediazione,  deve essere notificato alla Direzione regionale o provinciale, al Centro operativo, o all’ufficio territoriale dell’Agenzia delle Entrate, o, ancora, al diverso Ente pubblico che ha emanato l’atto.

Il termine per la notifica del ricorso, che va proposto, in primo grado, dinnanzi alla Commissione Tributaria Provinciale, è di 60 giorni dalla notifica dell’atto impugnato: una volta notificato all’Ente che ha emanato l’atto, si aprirà automaticamente la fase amministrativa relativa al reclamo-mediazione, della durata di 90 giorni, nella quale, come già detto, sono automaticamente sospesi i termini di pagamento e riscossione.

NB la differenza sostanziale rispetto al funzionamento della mediazione ante 2016 è quella per la quale  prima  era l’istanza di reclamo-mediazione a “trasformarsi” in ricorso, attualmente invece  è il ricorso stesso a fare “le veci” del reclamo, ed eventualmente della mediazione.

Come può concludersi il procedimento di mediazione tributaria?

Il procedimento di reclamo-mediazione può concludersi:

col totale accoglimento delle richieste del contribuente e l’annullamento dell’atto;
con l’accoglimento della proposta di mediazione: in questo caso, il contribuente pagherà le sanzioni nella misura del 35% del minimo edittale, e non più del 40%;
senza l’accoglimento né del reclamo, né della mediazione.

Attenzione: l’accordo di mediazione si conclude con la sottoscrizione da parte dell’ufficio e del contribuente e si perfeziona con il versamento entro venti giorni dell’intero importo dovuto ovvero della prima rata, in caso di pagamento rateale. Il pagamento deve essere effettuato, anche tramite compensazione, con il modello F24 e in caso si opti per la dilazione, il pagamento può avvenire sino ad un massimo di otto rate trimestrali (16 rate per gli importi oltre 50. 000 Euro)

Quando scatta la costituzione in giudizio?

Se la fase amministrativa  non si conclude con l’accoglimento delle richieste del contribuente, o con la mediazione, entro 30 giorni dal termine della procedura, il contribuente deve costituirsi in giudizio.

La costituzione in giudizio si effettua depositando o trasmettendo alla Commissione tributaria copia del ricorso, con fotocopia della ricevuta di deposito o della spedizione per raccomandata a mezzo del servizio postale.

All’atto di costituzione in giudizio deve essere allegata la nota di iscrizione a ruolo del ricorso tributario nel registro generale dei ricorsi, nella quale devono essere indicate tutte le informazioni utili a identificare la controversia.

Ai ricorsi tributari si applica il contributo unificato in sostituzione dell’imposta di bollo.

Conciliazione giudiziale

La presentazione di una precedente istanza di mediazione non è più preclusiva della la possibilità di addivenire ad una conciliazione anche durante il giudizio sia in  udienza che fuori udienza, con  diritto al dimezzamento delle sanzioni.

NB il Dl 35/2013 ha introdotto la possibilità per il contribuente di utilizzare i crediti non prescritti, certi, liquidi ed esigibili, nei confronti delle amministrazioni pubbliche indicate all’articolo 1, comma 2, del Dlgs 165/2001, per somministrazioni, forniture e appalti, per compensare le somme dovute a seguito di accertamento con adesione, adesione all’invito al contraddittorio o al processo verbale di constatazione, acquiescenza, definizione agevolata delle sanzioni, conciliazione giudiziale e mediazione (modalità attuative).

Per richiedere serenamente, in modo  efficace ed efficiente:

la nostra assistenza legale- tributaria per la redazione del ricorso – mediazione;
la produzione di un fac simile ricorso/mediazione pronto da compilare, firmare e spedire;
un parere spot;
consulenza e difesa giudiziale nella eventuale successiva fase contenziosa,

contattateci subito al numero verde 800. 19. 27. 52.!

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